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在16—18世纪西方各国的竞争中,财政动员能力对竞争的走势起着决定性的作用。财政动员主要包括税收和公债两个相互联系的方面。考察尼德兰革命期间的联省共和国和西班牙、18世纪的英国和法国的财政史可以发现,各国的政治—社会结构对财政动员的效率产生了不同的影响,这体现在税收体制的合理性和公债信用之上,而公债信用之优劣也直接反映在公债利率上。相比而言,英国与联省共和国的政治制度使其税收更具合法性基础并提升了其公债信用,从而能够更好地动员民间财政资源;西班牙和法国王权受制于其政治—社会结构,在国际竞争中受其低效的财政动员的拖累。

1673年,英国政治家威廉·坦普尔出版了一本关于荷兰的著作,书中介绍了他对该国“力量与收入”之关系的认知。他认为在从前,国家的力量可以用可参军的人口数量来衡量,但威尼斯和荷兰改变了这种规则:它们的领土很小,人口不多,但凭借贸易得来的财富,它们可以雇佣士兵来保卫自己。他还提道:“负责征收和分配公共收入的官员由国家付薪,他们不敢以任何私人手腕敲诈自肥;任何持有公债券的人,就像持有现钱一样可以随时支取……这是最可靠的汇票。”[1]坦普尔点出了一个重要事实:荷兰拥有健全的财税体制和信用极佳的公债。学界认为,16世纪哈布斯堡王朝统治时期,尼德兰发行的公债开启了一场“金融革命”,它重新定义了尼德兰的统治者与被统治者的关系,并对16世纪后期联省共和国的生存、对共和国赢得为期80年的独立战争发挥了关键作用。[2]荷兰在这场斗争中的对手西班牙却表现糟糕:到17世纪40年代,王室未来五年的收入已经被抵押过两次,公债本金偿还已经终止,利息支付也有告停之势,西班牙的财政崩溃迫在眉睫。[3]

1781年,美国独立战争的硝烟尚未散尽,刚卸任的法国财政大臣雅克·内克在思考法国的财政困境时惊叹于下述事实:英国的国土面积和人口数量都远不及法国,但它竟能靠信贷来维持同法国的长期战争,这被当时人称为“世界的奇迹”。[4]内克也希望在法国创造出同样的信用奇迹。他认为英国的成功在于其政策的“公开性”:“英国信用强大的原因之一是……将财政状况公之于众……所有的放款人都了解收支比例。”[5]

内克为法国提出的重振信用的方案没有成功。[6]但他像坦普尔一样,指出了国际竞争中成功方的一个共同特点:健全的财政系统和公共信用体系。近些年来,我国学界业已注意到相关问题。杨大勇阐述了16—17世纪金融革命与荷兰崛起之间的关系,张荣苏的博士论文集中论述了近代英国的“财政革命”,熊芳芳则探讨了法国旧制度末期财政危机的生成问题。[7]在国际学界,以英国历史学家理查德·邦尼为代表的一批学者,对欧洲中世纪和近代早期财政史和政治发展做过较为全面的研讨。[8]不过现有的研究多以专章形式讨论各国财政史,尽管不乏比较视角,但缺少从具体切入点的横向比较研究。本文拟在这方面做一点尝试。

坦普尔和内克皆提到,荷兰和英国都依靠良好的公共信用增强了财政实力,最终在与对手的竞争中胜出,尽管以国土面积和人口等要素来衡量,它们的对手都更为强大。两人都认识到,荷兰和英国的信用使其能够以较合理的代价调动雄厚的财政资源,为此本文拟以“财政动员”作为分析的核心概念。从实际操作层面看,财政动员既包括公债等筹款机制,也包括作为偿债之担保的税收的征管。这些操作涉及各个方面和层级的权利关系,荷兰和英国在财政动员方面的高效离不开它们的经济、社会和政治条件,为揭示这一点,就需要以它们的竞争对手,即八十年战争期间的西班牙和18世纪的法国为比较对象。

16世纪中期之后的一个多世纪中,很多欧洲人认为,联省共和国(荷兰省是其中最重要的成员,有时也以荷兰代称这个共和国)是欧洲最自由、最稳定的国家。它的人均税负可能是全世界最高的,但这并没有引起公民的普遍抱怨。当时欧洲其他国家财政危机频发,但荷兰的财政状况却很稳定。在八十年战争这样的艰难时期,这不能不说是个奇迹。[9]这个共和国自中世纪后期以来就是欧洲城市化和商业化程度最高的地区之一,民间有充足的流动资金,这为课征间接税和借贷业务提供了空间。联省共和国成立之前,皇帝查理五世的财政赤字便已经催生出一系列新举措。尼德兰革命爆发时,这个地区的17个省构成一个松散的同盟,由驻扎在布鲁塞尔的哈布斯堡总督治理,并由尼德兰三级会议协调,但各省议会有较大的自治权。根据欧洲的传统,哈布斯堡君主应该“自食其力”,[10]不过他可以获得名曰“请贡”(bene)的收入,但这需要尼德兰三级会议的同意,这笔收入和君主在当地的领地收入构成“常规”收入,而贷款和临时性捐税被视为“非常规”收入。[11]这种划分在实际的财政管理中并不一定被严格遵守,但它在近代早期欧洲各国很常见。[12]

进入16世纪后,哈布斯堡帝国的战争让尼德兰的常规收入捉襟见肘,为弥补亏空,尼德兰三级会议开始以年金形式发行公债,以常规收入作为担保,此举很快就成为筹集资金的快捷渠道。值得注意的是当时公债的利率:16世纪初,三级会议的永续年金年利为6.25%,终身年金稍高,这在当时是相当廉价的借款。相比之下,尼德兰的哈布斯堡政府的贷款年息高达12%~22%,因为它的违约风险很高。但三级会议的信用更好,有可靠的收入为抵押,是一种更为安全的投资。然而对三级会议来说,出售年金固然可以在短期内筹集到大笔资金,但年金构成一笔长期债务,每年须以常规收入偿付利息,当税收不足时,必然存在违约风险。到1531年,荷兰省偿付利息的款项已达到常规收入的六成。因此,为维持公债的健康运营就必须以加征税收为担保。1542年,哈布斯堡政府提议各省议会发售新年金,随后各省开始自行采取新的融资措施。在荷兰省,新年金以向啤酒和葡萄酒征收的消费税及一种土地税为担保,这次是由省议会、而非三级会议负责征收用于偿付年金利息的税收,从而强化了省议会的信用地位。[13]以新的税收、尤其是对商品征收的消费税为担保发行年金公债,是近代早期欧洲财政史的一大创举。很可能是荷兰发明了消费税(excise)一词。[14]与此同时,省议会通过发行公债和征收新税而获得了越来越大的财政自主权,因为只有通过它们,尼德兰人才愿意购买年金并缴纳税收。[15]

当哈布斯堡对尼德兰施加越来越大的财政压力时,当地人的独立倾向增强了。哈布斯堡总督阿尔巴公爵试图在尼德兰强征新税是引发尼德兰起义的重要原因。[16]尼德兰人觉得,王室绕过省议会和三级会议征收永久性捐税,是对其传统自由和特权的侵犯。在1586年出版的一份小册子中,阿姆斯特丹的一位职员强调:“国王或君主没有权利……对其臣民课税,除非得到作为国家的共治者的各邦的明确赞同。”统治者应恪守其尊重传统和特权的誓约,而眼下尼德兰的君主正试图剥夺臣民“所有的财产,剥夺他们的权利和特权”。[17]

捍卫传统自由和权利,是联省共和国成立时的根本原则。1579年的《乌得勒支条约》可以被视为共和国的宪法,[18]在它宣布尼德兰北方各省结成“更紧密的联盟”时强调,盟约本身并不意味着“对各省、各城镇居民的权利、习惯、法律、特权和优良的习俗等有任何损害”,相反是要维护这些传统权利;条约第五条规定,为支付共同的防御开支,各省同意“以全体一致和共同的基础”征收商品税,其用度和增减必须得到“一致的许可”。[19]这些表述意味着,各省的独立没有因为联盟的成立而受到削弱。中央财政支出绝大部分是由各省分摊的,直到1641年,尽管中央财政已经有来自统一关税的收入,但各省上缴的收入仍占总额的80%以上,[20]荷兰省认缴的比例始终在50%以上。[21]

联省共和国与西班牙的战争发生于军事革命的大背景下,军事行动的代价越来越高。[22]1568年,共和国的战争预算为290万盾,17世纪30年代年均军费已达2200万盾,其中荷兰和泽兰两省提供了全部经费的70%,而荷兰一省又占58%。1600年,荷兰省通过资本市场融资500万盾,1620年总额增至约2000万盾,1648年战争结束时,荷兰省通过资本市场借款高达1.25亿盾。[23]1641年左右,共和国开支的近九成用于军费。没有这种贷款,共和国不可能在八十年战争中坚持下来,因为税收根本不能满足需求(1640年,荷兰省的总收入约1000万盾[24]),缺口只能依靠公债来弥补。

独立之后,尼德兰各省的财政地位更为稳固,省议会是财税方面的主权者,可以自主决定对公民课税并发行公债。共和国相对松散的组织架构维系着各省公众对公债的信心。在这个工商业地区,财产权占有绝对优先地位,契约关系具有神圣地位,债权人的利益总是被优先考虑,这尤其体现在荷兰各城市的宪章中。[25]这种法治环境不仅可以解释尼德兰人反哈布斯堡统治的原因,也可以理解共和国何以有强大的财政动员能力。

共和国成立初期,战争形势不明朗,借款利率一度走高,荷兰省发售的年金公债利率高达8.33%,但随后一路下跌,八十年战争结束时已跌至5%,一百年后更低至2.5%。公债的低利率意味着投资收益低,但投资者仍然大量购买,因为这是一种安全、稳定的收益。对政府来说,低利率意味着可以更好地控制借款成本。[26]就整个共和国而言,尽管债务总额不断攀升,但偿债开支直到18世纪都在可控范围内,危机直到法国大革命时才到来。[27]公众的信心来源于对政府偿付能力的信任,而后者又基于税收收入的稳定。这方面荷兰省可以作为一个样本,其他省的制度与它出入不大。[28]18世纪以前,该省税收最大的特征是消费税占据主导地位,消费税和关税一起构成间接税,在1640年的税收总额中所占的比例超过七成,而直接税(包括土地税和房产税)只略微超过20%。17世纪的评论者就已经注意到荷兰税制的特点,并认为对商品征收消费税更为可取。[29]威廉·坦普尔有段知名的评论:荷兰“主要的资金来源是消费税和关税……在阿姆斯特丹的小饭店里,吃一盘鱼,配点常见的调料……就得付三十几种消费税”。[30]这表明荷兰充分利用了其发达的商业和服务业。

消费税的繁多并不意味着税收的专断,相反,征税是经过议会漫长的磋商和妥协后做出的决定。在本文考察的时代,荷兰省议会几乎没有一天不讨论财税问题,对某一事项的讨论有时会拖延几个月。[31]这种方式看似效率不高,而且居民的税收负担十分沉重,但这里竟然没有发生17世纪欧洲其他地区那样的抗税暴乱,这表明议会制赋予财政动员的合法性收到了成效。

八十年战争期间的西班牙在西欧具有支配性的影响力。但在财政史方面,西班牙最引人瞩目的是周期性的破产:分别发生在1557年、1560年、1575年、1596年、1607年、1627年、1647年……。每次破产都意味着政府单方面终止支付短期债务,并强行以较低的利率重组这类债务。频繁的破产表明西班牙的财政健康存在严重问题,进入17世纪后,这一弱点随着经济的全面衰退而更显突出。[32]

财政困境当然不是西班牙最终承认联省共和国独立的唯一原因,但无疑是最重要的原因之一。军事史专家杰弗里·帕克对尼德兰战争的研究便揭示了这一点。1575年,西班牙国王菲利普二世下令冻结一切债务支付,此举沉重打击了对尼德兰的军事行动,因为西班牙军队仰赖银行家的贷款采购物资,破产法令让银行家们停止了放款。西班牙总督悲叹:“破产法令的打击太沉重,这里的交易所中没有人再有信心……我一个子儿也筹不到……全部的军事行动都将瘫痪……如果能将破产推迟三个月,我肯定能够收复泽兰其余地区,甚至其他各省。”[33]

当然,破产并不意味着西班牙完全丧失了财政资源。破产往往是政府重组债务的机会。[34]西班牙政府在重组债务时降低利息的做法,也是当时的联省共和国采用过的。[35]西班牙财政真正的弱点在于周期性的频繁破产,由此引发的信用危机导致随后的财政动员代价越来越高。西班牙财政的主要支出也是军费。从16世纪末到1640年,政府开支90%左右花在了军事方面。[36]在西班牙帝国的财政体系中,卡斯蒂尔占有核心地位,犹如荷兰对于联省共和国。在整个尼德兰战争期间,西班牙军队收到的资金大约有80%(甚至更多)来自卡斯蒂尔。[37]因此论者在讨论16—17世纪西班牙的财政危机时多聚焦于卡斯蒂尔。

在尼德兰战争爆发之前,西班牙已经因为卷入战争而债台高筑。但在当时,政府负债是正常现象。有学者认为,皇帝查理五世(1516—1556年为西班牙君主)在财政事务上相对成功,他很明智地将一半以上的常规收入作为信贷担保,用于支付债权人的利息。贷款的方式有两种,一种是须在规定期限内偿还的短期贷款,称为阿先多(asiento),一种是以财政收入为担保发行的长期公债,称霍罗(juro)。但政府在债务方面的爽约最终造成了巨烦,因为延期还贷的做法加重了借贷成本:尼德兰战争前三十年中,实际借款成本由630万杜卡特增加到1440万杜卡特,利息支出也随着借款额不断攀升。1556年菲利普二世继位时,全部王室常规收入都已不足以支付公债利息。这就是他继位之初连续发生两次债务止付的背景。尼德兰战争爆发后,政府于1573年决定通过短期借款筹措战争经费。但计划中的税收没有足额进账,新债旧债的挤压最终导致1575年的第三次财政破产,这次破产导致尼德兰的战事遭受重大挫折。另一方面,政府的债务止付导致新一轮破产浪潮,波及西班牙国内外的众多银行家。[38]

但破产也提供了重组债务的契机。政府会与债务人重新谈判,以便以较低的利率整理短期流动债务,通常的理由是它们具有高利贷性质,然后以长期公债(霍罗)替代之,因利率降低而节省的收入则用于新的短期贷款的担保。[39]将短期债务转换成利率更低的长期公债,有利于缓解政府的压力,但这仍需要稳定的税收来支付长期公债的利息,后者会随着公债总额的增加而攀升。1596年的破产过后,短期债务转换成长期债务导致后者的总额增加21%,利息开支随之增长,到1598年,王室的全部常规收入都被用来偿付债务,可支配收入只剩下来自美洲的财宝。[40]

1621年尼德兰战争重启时,西班牙政府举借了大笔短期贷款,1623年达到创纪录的1240万杜卡特。四年后政府再次宣布债务止付。这次破产是西班牙财政史上的一个转折点。长期投资卡斯蒂尔公债的热那亚金融家开始退出这一风险性很高的业务,王室的短期借款能力被严重削弱。1633年,政府克扣债权人的利息高达1600万杜卡特,严重打击了西班牙公债的行情。到17世纪80年代,霍罗的实际利率高达近20%,只能卖到其年收益的5~6倍。这个价格只相当于一个世纪前的1/3左右。[41]这表明,政府的财政动员能力随着其信用的下降而大为削弱。

从根源上说,信用危机是收支不平衡引发的,因此有必要对卡斯蒂尔的税收系统做简单的分析。总体来说,这是一个不公平的低效体制。卡斯蒂尔的收入也有常规和非常规之分,常规收入被视为公债的主要担保。从宪法角度来看,王室可支配的收入可分为几类:国王可以自由支取的“王家捐税”、须征得议会或教廷许可的让渡性税收,以及以权益交换得来的收入。对于王家捐税,王室不是自己派员征收,而是将征税业务外包给承租人,或者由集体纳税人(如城市)以商定的数额一次性支付。这样做有两方面的好处:王室没有专业的税务人员,包税制或一次性付款可以省去组建专业税务机关的麻烦;包税商和集体纳税人,可以凭自己的收入而成为王室的借款中介。[42]法国旧制度时代也有类似的操作。但显然,这种复杂的信用关系限制了制度改革的空间,尤其是难以撼动包税机构和集体纳税人的特权。

在本文考察的时段,王室与议会围绕让渡性税收的博弈是最引人瞩目的篇章,因为增加由议会批准的非常规收入是走出财政危机的必由之路。1590年,议会同意未来六年向国王提供800万杜卡特,这就是所谓的“百万赋”。此举最初只是应急措施,但它越来越有从非常规转为常规的趋势,因为此后国王不断提出要求,这与18世纪法国的一系列税收新政有类似之处。到1620年,这笔钱已成为卡斯蒂尔财政收入的主要进项。不过,百万赋的征收和拨付是由议会控制的,而议会又将这项工作分解到各省,各省则由省府所在的城市负责,因此这一重要税收的征管具有高度的地方主义色彩。这是当时西班牙政治和行政体制中盛行的个别主义或特殊主义(particularism)的典型反映:每个地区和每个阶层都拥有相对独立的行政权力,都强调自己历史悠久的独特利益,即特权,但这种利益被视为它们的“自由”。[43]将特权视为自由同样是旧制度时代法国社会的典型特征。[44]由于缺少集中统一的税务机构,百万赋的征管和拨付完全由各城市把持,结果每年上缴给王室的收入几乎不到实际征收额的1/4。而且,掌握城市议会的贵族们尽力将税收负担转嫁给平民。[45]

像一个世纪后的法国国王一样,17世纪的西班牙也曾动员特权阶层向国库缴纳更多的钱,并导致贵族阶层的抵制。[46]这场斗争有可能向两个方向发展:要么国王确立普遍和相对平等的集权化税制,要么是贵族更加积极地投身政治,建立以议会为中心的立宪体制。但17世纪后期西班牙走上了第三条道路。与英国议会不同,卡斯蒂尔议会并非一个强有力的宪法机构,从法理上说,它并非王国的代表,而是各城市的代表,18个城市在议会内享有投票权,国王与议会的博弈就是与各城市的博弈。在这种政治结构下,王室的财政困境进一步推动了行政管理的地方化。17世纪60~70年代,为了省去议会监管的麻烦,王室直接要求城市纳税。但这也意味着国王需要接受城市开出的条件,让后者获得更大的自主权。[47]这就导致卡斯蒂尔财税制度的碎片化。另一方面,为了筹钱而大量出售各种职位(包括贵族头衔和市镇议员资格),让本已破碎的行政管理体制更加混乱,因为各地在操办这种业务时都会自行其是。17世纪中后期西班牙经历了“再封建化”,中央机构的国家治理日益碎化并分散到地方权威手中,行政管理也日益私人化。这些都是国家功能全面退化的标志。[48]

16世纪是卡斯蒂尔的经济扩张期,随后是一个世纪的衰退。海外贸易在16世纪末陷入困境;对王室的国际支付举足轻重的贵金属进口在1590年达到顶峰,50年后开始显著下降。[49]因此,西班牙与联省共和国的战争发生在西班牙经济盛极而衰的背景之下。杰弗里·帕克认为,西班牙在尼德兰的失败归根结底是政治方面的,它无法动员必要的资源来应付这场战争,并同时在其他战线年,西班牙国王的一位顾问说,尼德兰战争“完全毁了这个君主国”。帕克不同意这个看法,认为摧毁西班牙帝国的是17世纪中叶同法国的战争。但他承认,尼德兰战争让这个帝国的弱点暴露无遗。[50]

历史学家约翰·希莱有过一个说法,从17—18世纪之交到18—19世纪之交,英国和法国始终处于激烈的竞争和冲突状态,这可以视为“第二次百年战争”。[51]在贯穿整个18世纪的英法竞争中,法国败多胜少。美国独立战争看起来是法国一次成功的复仇,但由此引发的财政危机却成为大革命的直接诱因。战争是影响18世纪英国和法国的政府信用与税收体制的关键要素。政府战时对借贷的依赖越来越明显。在奥地利王位继承战争、七年战争和美国独立战争中,英国通过贷款筹得的资金分别占战争总开支的85%、81%和100%,法国相应的数字为28%、65%和91%。对法国而言,路易十五和路易十六时代的四次战争中,政府开支一般比正常年景高出50%~70%,[52]每次战争都迫使政府求助于非常规收入,如开征新税、举债、出卖官职等。七年战争和美国独立战争影响尤其大。据估算,法国为七年战争花费了13.25亿利弗尔,由于政府的债务政策失当,导致财政状况难以好转。[53]但学界几乎一致公认的是,法国介入美国独立战争是导致其财政崩溃的最直接的根源。[54]为了给在北美的战事提供资金,1776年底走上法国政治舞台的日内瓦银行家雅克·内克采取了一项被后人诟病的政策:在不开征新税的前提下,通过大举借债来维持战争开支。

与西班牙的情况类似,法国王室长期通过地方三级会议、市政机构、宗教团体等中间机构来筹措长期贷款,它们的信用要比国王好,利息较低。但王室还借了大量利息过高的短期债务。内克在任期间共借新债5.3亿利弗尔,政府每年的债务开支为4440万利弗尔,考虑到当时的经济增长率和通常的债务利息,这样的负担过于沉重。如果当年的收入不足以应付这些支出,那就必须举借新债,但这又产生新的开支,财政危机就是由这样的连锁反应造成的。卡隆担任财政总监期间(1783—1787)所借的新债超过6亿,每年新增债务开支4500万。[55]他们的债务政策中最受非议的是终身年金,其年息高达8%~10%。1777—1788年间法国发行的终身年金公债总额为7.76亿,每年为此付出的利息为7000万左右,[56]到大革命前夕,政府收入的一半以上须用于偿付债务。[57]实际上,法国在美国独立战争中的花费没有七年战争大,估计约为10亿,[58]它之所以会带来灾难性的打击,主要原因在于上述两点:在没有增加税收保障债务开支的情况下大量举债;新债务,尤其是短期借贷的代价太高。

第一点应该从当时的政治形势来理解。开征新税势必遭到以巴黎高等法院为代表的反对派势力的抵制,因为国王的税收法令需要得到他们的认可。七年战争期间,国王的增税政策曾引发严重的政治危机,这种经历致使任何一位财政大臣对加税的举措都心有余悸。[59]再就是借款利息问题。关于法国王权的信用,美国学者戴维·宾评论说,其根本缺陷在于长期贷款的不足,这是制度本身导致的结构性缺陷。绝对权力固然使国王在某些方面显得非常强大,但这并未使他成为守信用的人。虽然从16世纪起国王就开始发行公债,但他们在遇到财政压力时,经常会推迟支付利息,降低利息,甚至会削减本金。由于没有类似英国议会和荷兰省议会这样的保护投资者的机构,法国王权借款的利息自然就会抬高,由此造成高利息—赖账—高利息的恶性循环。[60]仅1715—1770年期间,法国就发生了5次债务违约。[61]这类措施虽然能暂时缓解财政压力,但也势必累及政府信用。1764年底,法国驻荷兰大使报告说,在政府宣布降低公债利息后,荷兰投资人不惜折价变卖法国公债而投资于英国国债,[62]显然,法国在国际信用竞争中落败了。在旧制度下,一些中间团体的信用比国王好,所以国王喜欢通过它们借钱,但代价是团体特权的强化,[63]这与前文西班牙的情况类似。

当时法国人已经注意到王室在信用方面的弱势。七年战争期间,国王因开征新税而与高等法院发生冲突,并在舆论中引发骚动。财政大臣评论说,对政府的激烈批评“在人民头脑中引发可怕的骚动……这只会对我们的敌人有利”,由此造成的后果是,德国、荷兰和瑞士的银行家们宁愿借钱给英国。[64]从财政动员的角度看,政治不稳定影响政府信用,但这种不稳定根源于公众对税收政策合法性的质疑,这与荷兰的情形很不一样:法国的税收不是经过代议机构的长期协商制定,而是“朕的意志”要求其臣民接受的,但到此时,“朕的意志”已经不足以说服国民了。换言之,法国的税收没有荷兰那样广泛的民意基础。法国人还开始从政治因素来思考当时英法竞争的态势。有人指出,法国缺少一个像英国议会那样强大的代表机构来担保王室债务并使其国家化;1771年6月,一份小册子便提出了类似的原则,以恢复“公共信心”并解决财政危机。[65]

甚至国王的政治对手、司法机构的穿袍贵族们也认识到了这一点,可以以1763年9月普罗旺斯高等法院的诤谏书为证。这篇长达170余页的文件一开始就告诫国王:“明智和公开的措施根本不会损害信用。相反,公开性对信用造成的损害肯定比不上神秘性……固执的神秘性剥夺了所有信心。”[66]这是当时法国社会某种普遍意识的反映:财政不应该是国王的秘密,它是公共事务。早在半个世纪之前,图卢兹高等法院就要求国王公布账目,而到七年战争结束时,鲁昂高等法院要求“国王陛下应将王国的收入和开支……提交它的高等法院”;[67] 1768年,巴黎税务法院也在关于军役税的呈文中称,“每年公布最详细切实的税款数目”是所有机构登记审核税务法令的必要条件。[68]民间的舆论则直接把国王与民族对立起来。1761年,一份在荷兰出版的小册子匿名建议设立“民族金库”(trésor national),它应与“国王的金库”( trésor royal)分离,因为“在法国,所有公共信心的最大暗礁在于,全部权力掌握在国王手中,他的意志是国家所有开支和信用的唯一裁决者……当他……不再能支付国家开支和偿还债务时,这些债务责任必要时会暂停履行,甚至会被削减或取消”。[69]

这类言论都涉及一个核心问题:王国政治建设的滞后影响了其财政动员的合法性基础及其效率。戴维·宾在谈到18世纪英法两国的差异时指出,[70]英国存在一个全国性的代议机构,精英阶层有着广泛的政治参与,税收和信贷出自议会,还有很重要的一点:英国有产者阶层税负很重,这与他们对自由独特的理解方式有关;最后,英国对国家和民族共同体的认同很早就已存在,但法国的情况很不一样。它没有全国性的代议机构,统一民族国家的观念发展滞后,地方精英更多地忠诚于本省的传统;[71]法国的有产者阶层普遍享有或希望享有免税权,自由的基础是基于形形色色的传统特权——这些情形再次与西班牙类似。

与西班牙和法国相比,近代早期英国人对于自由观念的理解的确是非常独特的。中世纪的英国人理解的自由,也是各种排他性的特权或豁免。但16世纪末,英国人逐渐在谈论臣民的“单数自由”,也就是将全体国民理解为享有普遍权利的共同体。1610年,一位律师在议会发言中抨击王权的税收政策时,便阐发了这种单数自由的含义:他认为国王的税收不合法,是因为它们威胁“每一个英国人对土地和物品的权利”。[72]这与前引1586年阿姆斯特丹的那份小册子的精神是一致的,它们都在君主权威面前捍卫个人权利和自由。但这一演讲中的自由更具有明确的全民性,它适用于所有英国人。这种普遍的国民权利和自由观念,是旧制度时代的法国和17世纪的西班牙的政治生活中所缺少的。可以说,英国人对自由概念的普遍化,比法国早了近两个世纪。[73]比较一下前引1763年普罗旺斯高等法院的那份诤谏书就能发现这一点。当地的法官们虽然指责国王的财政缺乏公开性,但当他们援引“古老的宪法”为自由辩护时,强调的是“普罗旺斯的税收同意权”,而且认为该地区应该维持原来的特权地位,不能与法国其他地区采用统一的税制。[74]因此他们口中的自由只是局限于普罗旺斯,而不是面向全体法国人。

但从经济条件来说,18世纪的英法两国都有相对发达的工商业,都可以通过税收和信用来动员这些资源。[75]但两国政治格局的不同极大地影响了它们财政动员的效率:在法国,1788年政府贷款的成本约为7.5%,英国为3.8%,[76]而且荷兰的投资者也乐于借钱给英国。总体而言,大革命前法国的债务和人均税负都比英国轻。美国学者韦尔曾就两国1788年时的债务、税收和经济实力做过比较,列表如下:[77]

法国在北美战争中的消耗也远比英国轻,不到后者的一半。诚然,英国的人均收入比法国高31%,[78]但法国的人口接近英国的三倍。然而,尽管法国有雄厚的国力,但在危机时刻,王室却无法有效地调动社会资源,无法以较为合理的条件取得投资人的贷款,甚至不敢开征新税以担保这些债务。这表明,看似强大的政府权力和发达的经济还不足以构成赢得国际竞争的充足条件。英国财政动员的成功反衬出法国在制度上的落后。与英国的议会体制相比,法国的绝对主义王权在对一个相当发达的现代商业社会进行财政动员时,已经明显表现出其竞争上的劣势。

下面考察英国的情形。实际上,18世纪法国财政的许多难题,17世纪的英国也一度面临过。但英国从复辟王朝到18世纪上半叶的一系列改革最终避免了财政混乱和信用危机。这些被称为“财政革命”的措施可以归结为以下几点:议会财政权的确立、中央财政管理机构的发展、长期国债制度的完善和公债信用的提升。

光荣革命前英国王权的收入也有常规与非常规之分。[79]需要议会批准的税收通常归为非常规收入。早在13世纪,议会就享有对某些直接税的批准权。但与国王直接掌控的常规收入相比,议会对王国的财政影响力相当有限。詹姆士一世和查理一世时期,议会批准的直接税收入不足政府岁入的10%。英国革命期间,议会掌握了征税权,尤其是关税的课征权,1689年《权利法案》以法律形式明确了这一点。光荣革命前,议会控制的税收收入已占政府岁入的90%以上,但国王仍享有对王室领地的财政权。不久议会通过1690年的财政解决案、限制国王对年金的支配权等措施,进一步明确了政府和国王收入的公共性质。

英国的税收制度也更具公共性。财政革命前英国的关税和其他间接税也采取包税制,王室也可向包税人预支税款。但在17世纪英国革命期间,政府收回了关税的直接征收权,接着又在复辟王朝时期废除了消费税的包税制。英国政府随后建立的消费税专业征管机构,被视为效率最高的行政部门,尽管关税征管没有达到消费税的水准。[80]1780年,雅克·内克对法国包税制度也进行了改革,建立由政府官员负责征管的间接税总局。英法两国的措施促使我们对一个习以为常的看法进行反思。人们通常认为,包税制弥补了政府专业人员的不足,甚至可以被视为一种高效的制度。[81]但英法两国的改革表明,将具有私人性质的包税制改造成公共行政机构,其收效可能远大于暂时的代价。因此,法国和西班牙包税制度的长期延续,应被视为缺乏变革动力的表现。与此同时,英国还实现了财政的集中管理,并向公众说明款项用途。在这方面,1667年财政委员会的成立具有划时代的意义,它逐渐发展成专业化的中央管理机构,并在光荣革命后编制年度预算,提交议会批准。[82]一百年后,内克在评述英国“信用强大”的原因时,特地强调是因为政府“每年都向议会提交报告”。[83]这种财政责任制一直是法国缺少的。

集中化、公开性的财政管理制度,为英国建立稳健的长期国债机制奠定了基础。直到复辟王朝时期,王室债务从性质上说仍是私债,放款人是通过银行家等中间人借钱给国王,因为银行家(尤其是伦敦的金匠[84])比国王更值得信任。1672年的国库止付事件成为英国改革国债制度的契机。这次破产再次证明国王信用的不可靠。随着包税制的废除,国王也失去了包税人这个信贷渠道,因而在财政方面更加依赖议会。1681年,下议院通过法案,规定任何不经议会同意而借款给国王或经营债券者,都是议会的敌人。这就从法律上将国王的债务转变成议会认可的公债。[85]

如何巩固投资人对公债的信心、降低借款成本,是议会需要优先考虑的问题。这方面英国发现了荷兰的模式。复辟王朝时期的财政大臣就已意识到荷兰公债制度的优越性,因为荷兰政府能以更低的利率借到更多的钱:它的贷款利息是4%,英王的贷款利息为12%。[86]这种认识为后来的改革指明了方向。光荣革命后,对法战争重启,政府开支猛增,但随威廉三世而到来的“荷兰方式的借款”极大地缓解了财政压力——这就是长期借贷。

1693年,议会拨出部分收入,首次发行为期99年的唐提式(Tontines)年金公债,五年内通过这种方式总共借款690万英镑。到17世纪末,英国政府债务中既有利率较高、随时可能到期的短期债券,又存在大量期限不同、缺乏流动性的年金公债,因而国债制度仍显得相当混乱。17—18世纪之交,政府开始通过大型商业公司和新成立的英格兰银行作为债务转换的工具。尤其是英格兰银行起到了枢纽作用:投资者认购银行股份,银行将所筹资金转借给政府,政府以税收收入偿付银行利息,这笔利息收入则成为投资人的分红。与此同时,短期债券的持有者可以将债券兑换为银行股票,此举将短期债务转换成了长期债务。到1760年代,英格兰银行持有的国债份额已经接近英国国债总额的70%。与短期借贷相比,长期国债的长处在于每年定期支付利息,无需归还本金。它的利息较低,但支付期限较长。正是因为这种优势,长期借款在政府债务中的比重不断上升:1692年,330万英镑的债务几乎全都是无担保的短期借款,但到1764年七年战争结束时,在1.34亿英镑的总债务中,短期债务只有500万。[87]

英国公债制度成功的另一个关键,是议会以可靠的税收收入作为担保,从而维系了公众信心。与法国不同,英国的议会体制为加税提供了更好的民意基础。实际上,光荣革命后的一个世纪中,英国的税收增长速度高于国民收入的增长速度。战时财政政策包括两个相互联系的方面:日益扩大的长期借贷,以及为了偿还利息而增加的税收(主要是间接税)。到拿破仑战争时期,英国的人均税负可能是欧洲最高的,此时近一半的税款收入用于偿付公债利息。到1815年,以税收收入支撑的长期公债的名义本金已经超过国民总收入的两倍。[88]

英国在财政方面的成功离不开它的经济景气。长期公债是对未来的预支,数代英国纳税人都将为战争债务买单。幸运的是,英国的工商业发展为税收的持续增加以及税收结构的改善提供了可能。18世纪末,直接税在英国总税额中所占的比例下降到20%左右,在法国,这个比例约为40%,法国的人均直接税负担高于英国。[89]一般来说,纳税者对直接税负担的感受要比间接税更强,伊波利特·泰纳对此有过形象的描述。[90]因此,联省共和国和英国对消费税等间接税的倚重,可以更好地利用它们的工商业优势。

不过,经济优势转化为财政和信用优势,还需要有效的政治动员体制。英国光荣革命后通过的《税收法案》明确规定:税收收入可以通过借款的形式提前使用;国债投资者可以事先了解哪些资金用于偿债;如果该项税收不足以偿还所有债务,议会将通过整合基金而不是将债务转由其他税收偿还,或者通过《赤字法案》筹集资金以偿还债务。尽管英国也曾发生过“南海泡沫”这样的危机,但总体而言投资者的收益得到了保障。自1672年国库止付之后,英国虽历经战争考验,但没有再发生类似的违约事件。这无疑增强了公众的信心,小投资者对公债更情有独钟:到19世纪初,认购公债的投资人已经超过50万,可以说整个英国的中产阶级都与国家信用绑在了一起。与之相应的是,公债的利息,即借款成本一路走低。[91]这表明英国的国债风险很低,因而值得信赖。债务利率对国家财政状况影响很大,因为到1788年,像英国一样,法国政府一半的财政收入也用于支付利息和短期债务开支。[92]但法国的借款成本居高不下无疑大大限制了其财政动员的规模和效率。

本文考察的只是两个特定时段中两组国家的财政动员状况,每组之中都有一个相对成功和相对失败的案例。这样做固然是为了揭示成功者的共同特征,但我们同样能够发现近代早期这四个欧洲国家的财政史的某些共同点。例如,它们的财政史至少都一度有过常规收入和非常规收入之分,这就意味着政府的财政手段都曾受到一定的法律限制;它们都曾实行过包税制;它们的代议机构或中间团体都对财政政策有程度不同的影响力;在财政动员的具体手段上,甚至英国也一度出卖过官职。[93]

但这些共同的起点却演化出不同的结局。英国已在财政革命期间废除了包税制,而荷兰的包税制影响范围很小。[94]但在西班牙和法国,这种制度的影响面更大,而且都发展成王室的信用工具。西法两国包税制及其作为信用工具的长期存在,使得国家财政和税收长期同局部的私人利益混同,其导致的后果在法国大革命前夕表现得很明显:削弱了国家税制的声誉及财政动员的合法性。

这两个国家还有一个共同点,那就是广泛存在的集体纳税人(各地区、等级和团体)的一次性付款纳税。这种现象尤其能反映两国的政治和社会结构,即国家分割为享有不同法律地位的地区,社会分化为权利义务各异的阶层和团体。这并不是说英国和荷兰不存在阶层和地区的差别,但要害在于,英国有一个享有财政主权的全国性的代议机构,而联省共和国的纳税人和投资人的信任指向的是同样享有财政主权的省议会。在近代早期的欧洲大陆,各地区和各阶层的特权,总是被理解为自由的一部分,在这一点上,荷兰和法西两国有共同性,对16世纪荷兰的起义者来说,他们理解的自由并非抽象的单数的自由,而是许多世纪以来被认可的地方特权。[95]但是,联省共和国的联邦机构(Generality)给各省提供了协调政策的平台,一个享有决策权的机制。[96]虽然各省依然有很大的自治权,但正是由于联邦机构的存在,各省的特权才可以跟联邦利益协调起来。相比之下,卡斯蒂尔和法国的地方主义和团体主义,却没有很好地与国家利益达成妥协。无论是卡斯蒂尔的城市、法国的地方三级会议和高等法院,都不构成全国性的代议机构,它们声称的“自由”只是意味着保卫唯有它们享有的特权。这些机构或团体主要是与国王、而不是彼此之间进行博弈和商讨。对于卡斯蒂尔,博弈的结果是整个政治和行政体制的进一步封建化,对于法国则是王权最后不得不召集三级会议,以便为其财政动员寻找新的法理依据。但这种税收合法性危机在荷兰和英国因为代议制和议会财政主权而被克服了。

卡斯蒂尔和法国王权的财政和信用状况,与这种政治和社会结构、与人们对自由和权利的理解是匹配的。西法两国都没有产生18世纪英国那样统一集中的税收和国债制度。从财政动员角度来看,它们的一个共同特征是王权没有建立起可靠的长期信用。当英国以议会的全国性税收收入为担保发行长期国债时,卡斯蒂尔和法国的王权在关键时刻不得不举借代价高昂的短期借款,同时又倚重中间团体为信用工具,而代价是维护后者的特权,从而陷入某种恶性循环。与英荷两国相比,这种信用上的劣势可以说是缺乏契约精神的王权必然要面对的后果。渗透在财税制度中的地方主义和特权体制的长期维系则表明,集中统一的税收和长期国债制度与这两个国家的社会—政治结构、与王权习以为常的财政动员逻辑是相悖的。其结果就是借款利率的居高不下和税收体系的碎化。

最近国际学界对“文化迁移”(cultural transfer)多有讨论,这一概念关注文化现象从一个社会向其他社会的传播和流动。这样的话题与近年来人文学科的跨国或全球转向自然是分不开的。不过,就我们的论题而言,似乎还可以讨论一下“制度迁移”。我们已经看到,英国的长期国债制度借鉴过荷兰的经验,法西两国在财政动员方面的相似性也不排除某种制度迁移的可能。从现有的研究来看,西欧各国公共信用的产生,其源头都可追溯到中世纪后期意大利金融家的实践。[97]因此在财政动员方面,存在某种泛欧性制度迁移的可能。换言之,近代早期欧洲各国的财政体系不是在孤立中发展的,揭示它们之间的制度迁移与迁移之后的变异应是理解近代欧洲历史进程的一环。

[3][英]马克·格林格拉斯著,李书瑞译:《基督教欧洲的巨变:1517—1648》,中信出版社2018年版,第670页。

[6]参阅黄艳红:《法国旧制度末期的税收、特权和政治》,社会科学文献出版社2016年版,第265-273页。

[7]杨大勇:《16—17世纪荷兰的崛起与资本市场》,《史学理论研究》,2016年第1期;张荣苏:《“财政革命”与英国政治发展研究(1660—1763)》,博士学位论文,南京大学,2014年;熊芳芳:《再论法国大革命的财政起源》,《史学月刊》,2018年第11期。

[12]关于这种区分的源头,参阅理查德·邦尼主编:《经济系统与国家财政:现代欧洲财政国家的起源:13—18世纪》,第27-30页。

[14]马克·格林格拉斯:《基督教欧洲的巨变:1517—1648》,第668页。

[26]关于公债利率的研究,参阅[日]富田俊基著,彭曦等译:《国债的历史——凝结在利率中的过去与未来》,南京大学出版社2011年版。

[59]黄艳红:《法国旧制度末期的税收、特权和政治》,第169-223页。

[61]富田俊基:《国债的历史——凝结在利率中的过去与未来》,第126页。

[73]参阅黄艳红:《革命话语与概念的初现:法国旧制度末期关于税收特权问题的论辩》,《世界历史》,2017年第6期。

[81]15世纪的意大利人卡拉法就已提出过这种见解。参见理查德·邦尼主编:《经济系统与国家财政:现代欧洲财政国家的起源:13—18世纪》,第47-48页。

[82]张荣苏:《“财政革命”与英国政治发展研究(1660—1763)》,博士学位论文,南京大学,2014年,第50-56页。

[84]17世纪伦敦的金匠铺发展成吸收存款、发放贷款的银行家,有“金匠银行家”(Goldsmith banker)之说。

[85]张荣苏:《“财政革命”与英国政治发展研究(1660—1763)》,博士学位论文,南京大学,2014年,第116-118页。

[87]张荣苏:《“财政革命”与英国政治发展研究(1660—1763)》,博士学位论文,南京大学,2014年,第118-126页。

[91]张荣苏:《“财政革命”与英国政治发展研究(1660—1763)》,博士学位论文,南京大学,2014年,第137页。

[93]富田俊基:《国债的历史——凝结在利率中的过去与未来》,第43页。

[97]理查德·邦尼主编:《经济系统与国家财政:现代欧洲财政国家的起源:13—18世纪》,第528-536页。

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